论人民调解制度的完善

论人民调解制度的完善

作者：武文举

来源：《法制与社会》2010年第04期

摘要人民调解制度作为我国一种特有的非诉讼解决纠纷机制,在化解民间纠纷、维护社会和谐稳定方面发挥了重大作用。然而,随着时代的发展需要,人民调解制度存在和发展的现状令人担忧!本文经过实地调查和理论研究,对人民调解制度提出了一些具体的完善措施。 关键词人民调解 民间调解 调解制度

中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-126-02

用“调解”的方法解决民间纠纷,在我国有着悠久的历史和深厚的文化底蕴。“调解”一词,在《现代汉语词典》上的词意是:劝说双方消除纠纷。①《中国大百科全书法学》对调解的定义是:“双方或多方当事人之间发生民事权益纠纷,由当事人申请,或者人民、群众组织认为有和好的可能时,为了减少讼累,经法庭或者群众组织从中排解疏导、说服教育,使当事人互相谅解,争端得以解决,是谓调解。”②我国的传统文化中自古就有讲“以和为贵”、“和气生财”的传统思想,人民调解制度主要渊源于崇尚和睦团结与排患解难的民间调解。2004年9月,中国党第十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出:要把“调解”作为正确处理人民内部矛盾的方法之一,强调“综合运用、法律、经济、行政手段和教育、协调、调解等方法,依法及时合理地处理群众反映的问题。”从目前人民调解制度存在和发展的现状来看,虽然人民调解制度的发展趋势有所好转,但其总体发展情况不容乐观!甚至有人认为:“调解的本质特征即在于当事人部分地放弃自己的合法权利,这种解决方式违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质,调解的结果虽然使纠纷得到解决,但付出的代价却是牺牲了当事人的合法权利,这违背了法治的一般要求。”③怎样才能使人民调解制度顺应时代发展的需要,在新时期发挥好调解民间纠纷的作用。笔者认为有必要对人民调解制度的完善进行研究。 一、人民调解制度存在和发展的现状

以河南城市、农村为视角,笔者走访调研了河南省郑州市、项城市部分城市和农村的人民调解委员会,笔者认为,人民调解制度的存在和发展的现状有其可喜的一面,也有令人担忧之处,其现状不容乐观!具体情况如下:

(一)人民调解委员会的组织建设现状

河南省司法厅专门设有人民调解处,主管全省的人民调解工作,全省现有57836个人民调解委员会,有39万名人民调解员游走在基层人民群众中间,化解着各种民间矛盾。河南省司法厅于2008年8月出台了《河南省人民调解操作规程》已在全省范围内试行。郑州市财政出巨

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资,打造专职人民调解员,为全省人民调解制度的变革开了先河。郑州市各个区的城市居民委员会和村民委员会都下设有人民调解委员会,目前,全市有专职人民调解员8430個,每个人民调解委员会有人民调解员3人,设主任1人。

笔者走访调研了项城市官会乡、王明口镇、丁集乡19个农村村民委员会,结果只有6个农村村民委员会下设有人民调解委员会,虽有一名人民调解员,但也形同虚设。村里的大小事务,民间纠纷仍有村主任一人负责解决,有的村主任外出打工,村里的大小纠纷无人负责解决,只好由村里德高望重的长者出面调解解决。其他13个农村村民委员会没有下设人民调解委员会,由村委会主任兼任村里人民调解员。群民之间发生纠纷都去找村主任进行调解,村主任身兼数职,有时外出打工,没有人民调解员调解民间纠纷,农村的人民调解工作几乎处于瘫痪停滞状态。 (二)人民调解员的综合素质现状

郑州市各个区的人民调解员都是由郑州市司法局统一组织考试,然后再由各个区司法局进行择优录用,被录用的人民调解员是专职人民调解员,有郑州市司法局统一发给人民调解员工作证、胸卡和人民调解徽章。人民调解员持证上岗。郑州市各个区司法局每年组织人民调解员进行业务培训,郑州市区的人民调解员的综合素质处于较高水平。项城市官会乡、王明口镇、丁集乡的农村人民调解员,年龄都在40-60岁之间,初中文化,不懂法律知识,只用村规民约、乡情民俗、伦理道德、生活常理来调解民间纠纷,他们没有受过当地司法行政机关的法律知识培训和业务指导。

(三)人民调解委员会的业务范围现状

郑州市各个区人民调解委员会的业务范围主要是调解社区内的民事纠纷和对社区的群众进行普法教育。农村人民调解委员会的业务范围主要是调解村民之间因财产关系和人身关系而引起的民事纠纷。例如:村民之间因盖房位置影响风水、宅基地边线位置不清、房檐滴水、采光、排水、通行、土地承包、分家、继承遗产、赡养老人、村民因发生争执引起打架斗殴而造成的轻微伤害赔偿等民间纠纷。 (四)人民调解协议的效力现状

针对人民调解协议的性质问题,2002年11月1日开始施行的《最高人民关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条规定:“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容、并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质”。笔者认为,最高人民对不具有民事权利义务内容的人民调解协议该如何认定其性质并没有作出解释,仍存在缺憾之处。针对人民调解协议的效力问题,2009年7月24日开始施行的《最高人民关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定:“经人民调解委员会调解后达成的调解协议,当事人应当遵守和履行。调解协议当事人可以申请人民确认其效力。人民依法审查后,决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力,一方拒绝履行的,另一方可以依法申请人民强制执行”。

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二、人民调解制度的完善措施

笔者认为,对现行人民调解制度应当通过以下措施进行完善。 (一)人民调解委员会的组织建设完善

1.按照我国《》第一百一十一条第二款的规定,城市居民委员会、农村村民委员会都要下设人民调解委员会,由人民调解委员会专门负责调解民间纠纷。农村人民调解委员会组织建设有待加强。

2.人民调解委员会可由委员3人以上组成,实行主任负责制。人民调解委员会设主任1名,也可以设副主任1名,专门负责人民调解委员会的各项工作,主任、副主任从人民调解委员会委员中选举产生。

3.基层要高度重视人民调解委员会的组织建设,严格按照党的要求,派出专门人员经常到基层去指导人民调解委员会的各项工作,大力加强人民调解制度的宣传工作,财政部门要拨出一定的专款资助人民调解委员会的建设。 (二)人民调解员的综合素质完善

1.完善人民调解员的任职条件。笔者认为,人民调解员应当具备下列基本条件:(1)热爱党、热爱社会主义祖国、热爱人民调解事业。(2)懂得我国刑法、民法通则、合同法、物权法、婚姻法、继承法、土地承包法等基本法律知识、了解党和有关人民调解工作方面的方针、、公民的基本道德规范,具有调解民间纠纷的经验,德高望重,深得人民群众信赖。(3)没有违法犯罪行为。

2.完善人民调解员的产生办法有两种:(1)由居住地区的人民群众根据人民调解员的任职条件选举产生人民调解员。(2)由县级以上司法行政机关根据人民调解员的任职条件,通过书面考试择优录用专职人民调解员。

3.各级财政部门要拨出专款,对人民调解员给予工作、生活补贴。

4.县级以上司法行政机关要每年定期对人民调解员进行职业道德教育和法律知识培训。

(三)人民调解委员会的业务范围完善

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1.人民調解委员会主要受理所辖社区内的公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系所提起的民事纠纷。即凡涉及民事权利和义务的各种纠纷,人民调解委员会都可以受理。④

2.人民调解委员会能否受理“轻微刑事”案件,在理论界和实务界争议颇大。笔者认为,对于性质虽然属于刑事违法,但情节显著轻微,社会危害不大,未构成犯罪的“轻微刑事”案件,人民调解委员会也可以受理。

3.人民调解委员会要对所辖社区内的人民群众经常进行普法教育,对于自己所承办的有普遍教育意义的民事纠纷案件,人民调解员在对社区群众进行普法教育时,可以作为活生生的教材使用。

4.对不属于人民调解委员会受理的民间纠纷,人民调解员应当告知当事人解决纠纷的其他途径,对于有可能造成严重危害后果的民间纠纷,人民调解员要及时告知有权管理的机关出面解决。

(四)人民调解协议的效力完善

人民调解协议的效力问题,理论界和实务界十分关注。笔者认为,人民调解协议的效力应当按以下几种情况来进行认定:

1.有下列情形之一的,应当认定人民调解协议具有法律效力:(1)人民调解员按照人民调解制度的基本原则主持调解,当事人双方依法自愿达成书面调解协议,调解协议的内容合法、权利义务关系明确。当事人双方在书面调解协议上签字或者盖章,人民调解员在书面调解协议上签字并加盖人民调解委员会公章的;(2)人民调解员按照人民调解制度的基本原则进行调解,当事人双方依法自愿达成的口头或者书面调解协议,调解协议的内容合法、权利义务关系明确,人民调解委员会根据当事人达成的口头或者书面调解协议制作的“某某人民调解委员会人民调解书”送达双方当事人并经双方当事人签收的。

2.有下列情形之一的,应当认定人民调解协议无效:(1)违反法律、行规的强制性规定的;(2)侵害国家利益、社会公共利益的;(3)侵害案外人的合法权益的;(4)人民调解员违反人民调解制度的基本原则强迫调解或者有其他严重违反职业纪律、道德道德行为的。

3.人民调解协议的效力确认即效力待定。当事人一方或双方对“人民调解协议”、“某某人民调解委员会人民调解书”的效力持有异议,可以向有管辖权的人民申请确认“人民调解协议”、“某某人民调解委员会人民调解书”的效力。经人民确认具有效力的,确认决定书送达双方当事人后,即发生法律效力。一方仍拒绝履行的,另一方可依据我国《民事诉讼法》的有关规定向有管辖权的人民申请强制执行。至于如何向人民申请确认?当事人可依照2009年7月24日生效的《最高人民关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的

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若干意见》[法发(2009)45号]第20、22、23、24、25条的规定,申请人民确认人民调解协议的效力。

4.人民调解协议的变更或者撤销。下列人民调解协议,当事人一方或双方有权请求人民调解委员会或者人民变更或者撤销。(1)当事人对调解协议的内容有重大误解而达成的人民调解协议;(2)一方当事人为了达成调解协议,向对方作出虚假承诺,使对方在违背真实意愿的情况下作出实体权利让步而达成的人民调解协议。当事人请求变更的,人民调解委员会或者人民不得撤销。

总之,人民调解制度体现了我国法治建设中利用本土资源的民族特色和传统法律文化。我国人民调解制度将如何发展,不仅关系到这一制度的前途问题,更是关系到整个社会的和谐稳定和国家法治化建设进程的问题。笔者认为,应当加强对人民调解制度的完善,尽快制定我国人民调解法,使其在我国发挥更大的效用。 注释:

①现代汉语词典(修订本).商务印书馆.1997年版.第1252页. ②中国大百科全书法学.中国大百科全书出版社.1992年版.第5页.

③徐国栋.民法基本原理解释:成文法局限之克服.中国大学出版社.1996年版.第123-124页.

④瞿琨.社区调解法律制度.中国法制出版社.2009年版.第59-67页.

参考文献:

[1]左卫民,康怀宇.变革时代的纠纷解决.北京大学出版社.2007年版. [2]杨荣新,邢军.人民调解制度研究.南阳师范学院学报(社会科学版).2003(5). [3]王宏丽.关于加强和改进人民调解工作的几点思考.时代经贸.2008(2).