“先底后图”——基于生态约束的县域空间管制区划探索

生态保护要求。在近年来国土空间规划的探索中，城市开发边界与生态保护红线、永久基本农田控制线一并得到了大量关注,

-多规合一”与-三区三线”的统筹是探讨较多的热点议题，保障生态安全底线已成为当下城镇发展的基本前提。本文基于生态约

束的视角，综合运用AHP法、生态敏感性评价、用地适宜性评价等方法，进行了道真县县域空间管制区划的探索。基于城镇空间

拓展性要素进行城镇建设刚性控制边界的划定，以此为-图底”，结合发展促进性要素的分析择优选取城镇的最优拓展空间,

指导生态空间与农业空间的选择。同时将-三区三线”的有关內容统筹到空间管制区划的框架之中，以期探寻一条兼顾管控与引

导的可持续发展道路。［关键词］生态约束&空间管制&GIS&道真县Research of Prefectural Spatial Control Planning Based on Ecological ConstraintsAbstract: As the rapid development of Chinas urbanization, the increasingly fragile natural environment puts forward stricter ecological pro­

tection requirements for cities, which are still in the stage of medium - high speed developmenh In the exploration of land space planningin recent years, much attention has been paid tx) urban development boundaries, red lines for ecclooicci protection, and lines for tUe controi of permanent basic farmland, ensuring the bottom line of ecolooicai security has become the basic premise of urban development. Thio pa­per is based on the perspective of ecolofical constraints. and AHP, ecolooicai sensitivity evaluation, land suitability evaluation and city size

prediction were used in the research. Takini DaoZhen County as an example, the practicc of Spatial Control Plannini is carried out. First,

ecolofical space and agWcultural space are defined based on the restrictive factors of urban space developmenh On this basis, the optimal development space of the town is selected accordini th the analysis of development promoUng factors. And the relevant content of % threezones and three lines\" is included in the framework of this space control plannini，Key words: Ecolozical Constraints, Spatial ControO, GIS, Dadhen Countro引言改革开放以后，我国城镇发展步入正轨，在过去四十余年

着城镇化由“增量型”到“存量型”的根本转变，城乡规划面临

着由“扩张型规划”向“资源环境约束型规划”的转型，空间管 制的重点也逐渐从以城镇建设为主向以全域资源统筹管理为 主的全域空间管制转变［2］o对于以自然资源管控为目标的

间经历了快速城镇化的进程，城乡面貌发生剧烈变化。在发

展建设期间，我国许多城市在城镇化推进过程中忽视了对自 然本底的重视，岀现了诸多%先破坏，后保护”的反面案例。 对于城镇发展而言，长期以来建设用地的无序扩张带来了水

空间规划而言，区域的生态约束条件已成为其考虑的首要内 容。在这样的背景下，有必要以生态约束作为基本前提，统筹 “三区三线”展开空间管制区划工作，通过“变图为底”的理念

土流失、耕地减少以及环境污染等一系列生态问题，由于发展

理念滞后及监管力度不足等原因，这类现象在我国县级行政 单元内往往更为突岀。转化来为城镇发展提供合理的空间支撑。1基于生态约束的空间管制区划框架1.1我国空间管制区划的相关实践经验空间管制作为一种对空间资源进行管理管制的手段，一 般根据空间发展特征来对区域进行类型区的划分，并制定相

在2006年我国住建部颁布的（城市规划编制办法》中，

应的针对性管控标准与引导措施，以最终实现空间资源的优 化配置与高效利用，其一般范围应是行政区域全覆盖［1］o随基金项目：重庆市研究生科研创新项目（生态安全视角下的西南山地城

明确指岀了须在城市总体规划纲要中提岀%禁建区\"、“限建 区\"、“适建区”范围；在中心城区规划中划定%禁建区\"、“限

建区\"、“适建区”和“已建区\并制定空间管制措施。“四 区”划定由此成为长期以来有关工作所普遍采用的空间管制 区划标准，各地区基于此在各类规划中进行了大量实践。由

镇增长策略与空间管制研究，项目编号:CYS18044）作者简介:廖冠男（1994.08 -），男，全日制硕士研究生，重庆大学建筑

于空间管制区划内涵的综合性与复杂性，其具体划定方案在 不同规划中呈现岀多样化的特点。学界对于空间管制的标准 也进行了大量探讨。部分学者认为按照（城市规划编制办城规学院城乡规划系，林逸凡（1993.11 -），女，全日制硕士研究生，重庆大学建筑城规学院城 乡规划系'

■规划设计福建建设科技2019. No. 43法》进行“四区”划分，从空间开发控制引导的角度而言更具

可行性。此外还有一些学者根据对管制内涵的不同理解,从 建设适宜性、区域主导功能等视角提出了多种空间管制分区 的标准。如孙斌栋等(2007)按优先发展区、拓展发展区、控 制发展区、生态缓冲区和强制环境保护区对大连西部城市化 地区进行了空间管制区划;贾卉(2009)在其研究中将咸阳市 市域划分为优先开发区、重点开发区、开发区以及禁止开 发区;寇聪慧(2012)以石嘴山为例，提出按生态控制区、历史 风貌区、城镇建设区、乡村协调区和重点发展区五类分区进行

划分。在大部分的规划实践中，空间管制都被视作了一种富有 性的管理手段，但区划边界常因为过于具体而呈现出较

强的刚性,使得其实施难度与规划实践过程的不确定性因素 一同与日俱增⑶。为协调部门间合作,提升空间管制效力,

近年来我国开展了大量“多规合一”的相关工作，对空间管制 中的边界交叉重叠问题进行了一定梳理。伴随着新一轮机构 改革方案中自然资源部的建立,如何将“三类空间”、“三生空

间”以及“三线统筹”等内容进行落实,进一步推动区划链接 与协同管制，是当下空间管制区划工作面临的现实问题。1.2基于生态约束的土地利用思路空间管制区划具有控制与引导的双重内涵。从生态约束 的理念出发，应该以控制作为引导的前提。具体而言,出于保 障生态底线安全的考虑，基于生态优先的逆向思维建立%反 规划”的理念，其本质是在划定城市非建设区的基础上来进 行建设区域的划定，强调土地生命的完整性和地域景观的真 实性是城市发展的基础⑷。以城镇发展过程中的控制性与 性要素为主要考虑对象，明确城镇发展的底线与阻力方 向,%倒逼”出城市扩张的“刚性”底线,以%底线管控”的思维 来首先保障城市基本生态功能并防止发生重大环境风险。管

控旨在实现更好的引导,基于生态约束进行空间管制区划的

最终目的，是为城镇提供更利于可持续发展的空间支撑。因 此,还须考虑城市动态发展的现实需求,综合分析人口、经济、

交通等发展驱动因素,结合对城市不同阶段发展规模的预测, 在生态约束的“底图”上结合城市建设用地的适宜程度划定 城市建设用地的“弹性”边界(如图1所示)。1.3统筹+三区三线”的空间管制区划框架在全域空间管控的时代背景下，本文从生态约束的视角

出发，以“刚性”控制底线反控“弹性”开发边界进行空间管 制，探索在空间管制区划的框架中对%三区三线”内容进行统

筹，以实现“划线管控”与“分区引导”的结合(如图2所示)。(1)生态约束:刚性控制底线划定从保障生态底线安全的角度出发，自然保护区、风景名胜 区以及水源涵养地等对于城镇发展中的强制性要素,是 我国生态保护红线划定所涉及的内容,应将其划定为严格禁 止建设活动的区域。同时，区划还须考虑区域内土地的生态 敏感性与用地适宜性，利用河湖水系缓冲区、地质灾害分区、 高程坡度等要素制定评价模型，按照(城市规划编制办法》

(2006)中的方式划分为禁止建设区、建设区、适宜建设 区与已经建设区。其中的%禁止建设区”与“生态红线”所限 定的区域共同构成空间管制区划中的%生态空间”，是以提供 生态产品为主导功能的区域。此外，还应对与农业相关的城空间管制区生£±

生态安全目标态约束

生环态境价价值

值

城生态空间乡土地

生坏态境潜力价价评值

值价

-E丰

建设用地城市发展目标图1基于生态约束的土地利用思路(来源:作者自绘)镇扩张要素进行分析，将永久基本农田、五千亩以上耕地

大坝、茶园果园等以农业生产为主导功能的区域在划定为 “农业空间”，其中永久基本农田通过“永久基本农田控制线” 的方式实行严格管控。生态空间与农业空间的划定为城镇的 空间拓展提供了“图底”，其具体的拓展规模与方向需要从发

展促进要素的角度来确定。(2)合理利用:弹性增长边线划定刚性控制底线的划定是弹性增长边线划定的基础，它们 应是“先底后图”的关系。社会经济增长、人口构成变化、交

通网络的完善都可能为城市发展带来推动作用，是用地发展 潜力评价的依据,潜力评价的结果可以为城镇空间的利用提 供合理的指引。同时还应从用地、人口、经济等多个角度来对

城镇发展的规模进行科学的预测,最终在“城镇空间”的范围 内，结合不同时期的城镇规模预测结果,分阶段地划定城镇开 发建设的“弹性”边线。2道真县城市增长边界划定

2.1案例地区概况及研究数据道真仡佬族苗族自治县(以下简称道真县)位于贵州省 北部，隶属遵义市，全域总面积2157.5平方公里。目前道真 县城镇化水平仅43%，明显低于年全国平均水平的59%，城 市发展仍处于中高速扩张的阶段。同时，全境山地丘陵占县

域总面积逾90%，生态条件优越且自然资源丰富,但受制于 复杂的地形地貌,道真县的城市发展空间较为有限。如何在 保证自然本底不受破坏的前提下为城市发展提供有效指引, 成为了道真县亟需解决的现实问题。本次研究的数据主要包括两部分:反映城市现状建设条

件与区域自然环境等内容的空间数据，以及反映城市社会经

济发展水平等内容的统计数据。本文通过CAD与ArcGIS等 软件完成对空间数据的矢量化处理，并与统计数据进行链接。

2.2生态约束：刚性底线指导下的四区划定(1)生态保护红线及生态空间划定由于在研究时段内，相关部门尚未对道真县%生态保护 红线”范围进行最终划定，本文参照国家环保部与联2福建建设科技2019. No. 4|城市土地利用、经济社会、生态安全等基础数据|■规划设计数据处理I I:I

发展促进要素分析

I:|! I用地发產潜力评价 :I | 城镇空间 ______________________________

—I城镇发展规模预测城镇开发边界图2统筹“三区三线”的空间管制区划框架（来源:作者自绘）合发布的《生态保护红线划定指南》，最终选取水源地一级保

护区、国家级公益林、自然保护区、山体保护区以及河湖水系

操作性的原则，选取河湖水系缓冲区、自然保护区缓冲区、水 源地缓冲区、地质灾害分区以及坡度、坡向、高程等要素制定

五类要素进行叠加,得到道真县“生态保护红线”管控范围。 在此基础上,从生态敏感性与用地适宜性两个方面入手,结合 道真县的现实发展情况，根据在地性、综合性、代表性以及可评价模型，通过AHP法确定各要素权重，最终通过自然间断 点法将县域全境划分为禁止建设区、建设区、适宜建设 区、已经建设区类。将“生态保护红线”与“禁止建设区”叠合

后取并集，得到“生态空间”的区划范围。（如图3、图4所示）图3道真县生态保护红线划定图4道真县县域四区划定结果（来源：（道真县生态建设与空间管制专题》）（来源:《道真县生态建设与空间管制专题》）■规划设计（2）永久基本农田控制线及农业空间划定福建建设科技2019. No. 43分阶段地划定城市弹性增长边界，优化空间拓展布局来指引 道真县的有序发展。道真县国土有关部门对县域永久基本农田进行了划定，在

空间管制区划中应依照相关要求进行严格保护。同时,本文认 为五千亩以上耕地大坝、茶园果园等空间要素也具有重要的农 业生产功能，因此在本次研究中将其一并划入农业空间。在城市的不同发展时期，各类促进性要素的重要性有所差 异,本次研究综合考虑道真县发展阶段、产业特点等因素，最终

选取城市（中心城区）建成环境、小城镇（集镇镇区）建成环境、 区域交通道路、区域交通站点、经济发展水平、人口集聚度等6 项因子来进行发展促进性要素的评价。（如图5所示）城镇发 展用地的选择，需要基于生态空间与农业空间的“底图”，依据 用地发展潜力的评价结果来择优选取。同时，城镇在不同的发

需要指出的是，对于现状已建区，应将其边界与生态空间 及农业空间进行叠合分析，若范围出现重叠,则其对生态空间 或农业空间产生侵占的合理性需要得到论证。2.3潜力评价:弹性边线指引下的用地选取生态空间与农业空间确定了城镇空间的基本底线,其外 展阶段有其相应的适宜规模，本文按照道真县城市总体规划的 年限对中心城区及各建制镇的发展潜力进行预测，以此作为各

部的区域即是城镇空间发展的“底图”。弹性边线的划定主 要考虑城市发展的促进性要素，结合对城市用地规模的预测，

时期城镇开发边界的划定依据（如图6、图7所示）o图5道真县县域发展促进性要素分类结果（来源:《道真县生态建设与空间管制专题》）图6道真县空间发展潜力评价（来源:《道真县生态建设与空间管制专题》）图7道真县2025年弹性边线预测结果（来源：（道真县生态建设与空间管制专题》）12福建建设科技2019. No. 4■规划设计2.4区划结果:统筹三区三线本次道真县县域空间管制区划的结果包含了生态空间、 农业空间、城镇空间“三区”，以及生态保护红线、永久基本农 田控制线、城镇开发边界“三线”。其中，生态保护红线和永 久基本农田控制线作为“刚性”底线、城镇开发边界作为“弹 性”边线，应作为城镇发展的约束，原则上不允许突破与变

更三区”是对全域空间发展的分类引导，可结合不同阶段 的实际情况做适当调整。(如图8所示)图8道真县县域空间管制区划划定结果(2035年)(来源：《道真县生态建设与空间管制专题》)最终划定道真县全域生态空间面积1191平方公里，占县 域国土面积的55.2%,其中生态保护红线范围509平方公 里，占县域国土面积的23.6%。全域农业空间面积901平方 公里，占县域国土面积的41. 8% ,其中永久基本农田控制线 673平方公里，占县域国土面积的31.2%。全域城镇空间面

积66平方公里，占县域国土面积的3. 0% ,其中城镇开发边 界30平方公里(2035年)，占全域总面积的1. 4%。生态空间内应加强生态保育与生态修复,严格控制开发 强度;农业空间内应重点管控特色农产品产区及优质农田，保 护耕地及其他农业生产空间，提升现代农业生产功能并推进

农业与二三产业的融合发展;城镇空间内应紧凑布局，提倡

“精明增长”，提高土地利用效率。生态保护红线原则上按禁 止开发区域的要求进行管理，城市建设不得对其进行侵占。 严禁占用永久基本农田进行非农建设，如果确有需要的，应当

在符合相关规定的前提下保证占补平衡。开发边界内为规划 期内城镇建设的最大边界，相关建设活动应按照城镇规划的 布局在区内集中连片进行。3结语城市需要实现自身的发展,但城市更需要有序的发展。 合理的空间管制区划有利于全域空间的管控,可以促进县域 的协同发展。在过去很长一段时间内，我国多数县级行政单 位都将建设作为了第一要务，在发展过程中忽视了自然资源 的重要价值。本文基于生态约束的视角，提出首先对生态空

间与农业空间进行划定，转变城镇发展中固有的“图底关 系”，以“先底后图”的方式来探寻城镇发展的合理空间。并

将“三区三线”的有关内容统筹在空间管制区划的框架之下， 以期为相关工作提供一定参考。空间管制区划作为一项复杂的系统工作，涉及到了经济、 生态、社会等多方面的内容，需要兼顾管控与引导的双重诉 求，相关资料的获取与选定是实际操作中的关键步骤。如何 针对实际情况相应选取客观全面的评判要素,进而指导区划 工作更为科学地进行是本次研究的优化方向所在。参考文献[1 ]张京祥，崔功豪.新时期县域规划的基本理念'J].城市规划，2000

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